民营还是公办？小区配套幼儿园的移转拉锯战
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到接手第二所幼儿园的2019年，情况发生了变化。陈茹意识到，土地应该是政府按“国十条”规定划拨给开发商。但她还是抱着侥幸心理，花三百多万元“永久租赁”下这套房子。
袁冬雪是幸运者，她签的是一张20年的租赁合同，但她身边有一群园长，花了很多精力，借钱贷款买下一所所幼儿园。
“我觉得株洲要有50%的公办园基本不太可能，现在公办园的占比太低了，怎么去实现啊？政府有这么多钱来收购和投入吗？”
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文 | 南方周末记者 汤禹成
南方周末实习生 孙美琪
责任编辑 | 吴筱羽
陈茹有些沮丧，和众多民办幼儿园举办者一样，过去三个多月，她反复阅读一份文件，心情忐忑至今。
陈茹是安徽宿州一个民办教育集团的创始人，手里有两所小区幼儿园。2019年11月15日下发的这份《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称“深改意见”）中，她不断咀嚼的是其中一条：“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。”
近两个月后，国务院办公厅又作出《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（下称“治理通知”），列出具体的摸底排查、全面整改时间表。
这被称为“小区配套幼儿园新政”。
其实，类似规定可追溯至2019年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（下称“国十条”）。政策目的在当中被清晰地阐述：“积极发展学前教育，着力解决当前存在的‘入园难’问题，满足适龄儿童入园需求。”
此后8年，不同地方陆续出台小区配套幼儿园的管理办法，都对其公共属性作出规定，不过这一次，整治力度显得比以往要大。
陈茹看出此次整改决心，打算观望，“心里想的是，别投资了，也别改善办园环境和条件了，一切按部就班，等地方政府出台文件”。
南方周末记者调查发现，城镇小区配套幼儿园的移交，是一项已持续经年的任务。开发商、办园者、政府部门等各方利益纠缠其中，大多地方的执行过程并不顺畅，落实情况也不甚理想。
新政出台后，有的地方政府迅速展开新一轮收园、“招安”行动，而更多地方，管理办法仍躺在网络上，实际收园行动的启动暂无时间表。众多小区民办园盼着“落地”，陈茹这样的园长们则不安地等待着地方政府的下一步举措——这关乎各自命运。
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犹豫的园长 未知政策如何落地
按照陈茹所在地对普惠园的认定规则，她接手的两所小区幼儿园皆非普惠园。
第一所接手于2008年，彼时“国十条”还未面世，房子是从开发商处买下的，产权归陈茹所有。
到接手第二所幼儿园的2019年，情况发生了变化。开发商称自己没有房产证，陈茹便意识到，这块土地应该是政府按“国十条”规定划拨给开发商建小区配套幼儿园的，产权应由开发商在房屋竣工验收后移交给政府。
但抱着侥幸心理，陈茹还是花三百多万元“永久租赁”下这套房子。
“其实我也知道产权不是开发商的，但考虑到之后办园，收费也不算高端，应该没问题。当时不知新民促法要落地，更不知道后面监管力度会再加大。”
尽管产权存在问题，陈茹仍顺利申请下幼儿园的办学许可证。她当时未递交产权证明，只有一纸房屋竣工验收合格证。而浙江一所幼儿园园长明确告诉南方周末记者，按照规定，幼儿园申请办学许可证，无论公办民办，都必须出示能够证明房产产权的文件。
2019年9月1日实施的新版《民办教育促进法》（即新民促法），让陈茹这些办园者的投资行为变得谨慎。新民促法规定民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，并对两者进行了权益上的区分。营利性幼儿园的发展前景变得难以预料。
新民促法在很大程度上影响了办园者投入高成本在小区办配套园的意愿。
2019年4月，当地一个小区开发商找到陈茹，询问她是否有意愿接手小区内的幼儿园，陈茹拒绝了。直至如今，那所幼儿园既未被私人办园者租赁，“产权也未移交给政府”。
陈茹认为，这种尴尬，是由于当地一直没有落实“国十条”。
南方周末记者注意到，2019年，即陈茹租下第二所幼儿园后一年，宿州出台了《宿州市住宅小区配套幼儿园建设管理办法》，其中明确规定小区配套园需要交给教育部门使用和管理。相比江浙城市，宿州出台管理办法的时间已算较晚。
文件出台时，安徽省政府官网的一则消息也在某种程度上承认了乱象长期存在——“长期以来，由于缺乏相应制度，宿州开发企业不按规定同期建设幼儿园，已配建的幼儿园产权不清，转让或出租用于举办民营幼儿园等现象十分普遍，导致学前教育资源不足且收费高昂。”
不过，这份管理办法未能缓解乱象。陈茹介绍，如今，当地新建的小区配套幼儿园几乎全是民办园，没有一所移交，“政府还没把这一切管起来”。
陈茹也参与过县政协和人大的调研座谈。谈到小区配套园回收的问题，她表达了自己的态度，“我和他们说，如果看到政府的红头文件，我绝不会花高价来买这个幼儿园，此前没规范管理，未履行职责，如果现在想管，不能秋后算账”。
座谈过后不久，陈茹等到了前述来自中央的“深改意见”和“治理通知”。
紧接着，媒体上又爆出江苏徐州丰县的纠纷：一小区开发商未及时移交幼儿园产权给教育部门，教育部门也未强制回收，开发商于是将幼儿园租赁给私人办园者，2019年初，县教育局强制回收，私人办园者权益受损。
陈茹回忆，这条新闻让她所在的多个民办园园长微信群炸开了锅，她还为此和几位同行通了电话。一起讨论的，多是“不知道自己所在地方政府会出什么样政策”的园长。
北京市京师（中山）律师事务所教育法律事务部主任龙镜锋对南方周末记者分析：“在现实中，如果小区配套园承包人、受让人，刚装修后还未实际经营或还未收回成本，即被强制收回幼儿园，可能会蒙受重大经济损失，而这些损失是因其违法承包或受让，很难得到法律的支持和保护。”
龙镜锋近期接到的咨询，大多有关小区配套园移交。他常常宽慰咨询者，“可能会存在一些法律障碍，需要配套法律不断完善”，但这番话显然难以消除众多办园者的担忧。
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16个小区的片区 仅一所公办幼儿园
宿州代表着绝大多数地方小区配套幼儿园的现状。尽管“国十条”早已规定，但落实到不同县市区，仍形同虚设。
南京大学建筑与城市规划学院教授罗小龙曾调研三十多个县市区，走访七八十所幼儿园。在他看来，正因经年累月的执行困难，这次政府才加大治理力度。
调研过程中，他发现很多开发商建好幼儿园后都不会移交给政府。“浙南某县出现了开发商建的幼儿园零移交，还有一些地级市、县，移交率都在10%以下。”在他接触的案例中，开发商或出租这块地办民办园，或挪作他用，开餐馆、会所。
罗小龙说：“城镇小区配套幼儿园是公共产品，但很多地方建设、移交不到位，近年来，由于人口生育高峰、城镇化加速以及二孩政策放开，在园幼儿数快速增长，学前教育短板日益突出。”
幼儿园短缺，无证园随之出现。罗小龙还发现，在一些县城，两层很小的房子能收三四十个学生，其实就是小孩看护点，孩子送进去之后，早上看动画片，中午吃饭、睡觉，下午再看动画片。
有一回，罗小龙前往苏北地区某市，16个小区的片区内，仅有一所公办幼儿园。旁边一所民办园还是由售楼中心改造而成，没有活动场地，只是简单地用栅栏在人行道上圈了一个场地。
陈茹所在的县城，2019年就曾曝出6家民办幼儿园违规收费被查处，这被本地媒体描述为“严重的违规乱收费现象”。2019年1月，当地一所民办园实际收取学费高出保教费